La Oficina Antifraude del PSCanario

Los responsables del programa electoral del Partido Socialista Canario, sin duda, tienen el mérito de ser los primeros en hacer públicos los objetivos que ofrecen a los ciudadanos de cara a las próximas elecciones autonómicas, a cabildos y ayuntamientos. Sobre la generalidad del programa no voy a pronunciarme hasta conocer las alternativas y contraalternativas que puedan presentar el resto de los partidos y coaliciones que competirán por obtener la confianza de la ciudadanía y así arañar la mayoría de votos que les permita gobernar, sólos en minoría, en coalición o en bisagra, si  finalmente llegan al parlamento, cabildos y ayuntamientos las fuerzas políticas y demás agrupaciones que en la anterior legislatura se quedaron a sus puertas.

Volviendo al título de esta entrada, me ha llamado la atención la propuesta que hace el PSC de crear una Oficina Antifraude. Particularmente me parece una idea disparatada y denota en sus proponentes una falta de conocimiento de lo que es la gestión pública de la CAC. En primer lugar, la propia denominación me parece desafortunada porque el fraude es sólo uno de los delitos que pueden cometer autoridades y empleados públicos. En consecuencia, ese concepto, ligado con el control, no engloba a la totalidad de los tipos penales que se pueden dar en la gestión de las Adminsitraciones Públicas y, por supuesto, excluye a las faltas de orden administrativo, presupuestario y patrimoniales. Por los datos que se apuntan en el Programa y, en particular, los que se refieren a la dirección y coordinación de la Oficina, se dice, que estará en manos de un miembro de la Carrera Judicial o del Ministerio Público. Uno se pregunta para que está la separación de poderes, en nuestro caso, los Tribunales y la Fiscalía y las singulares organizaciones de la Fiscalía Anticorrupción. El poder judicial está para lo que está y su incursión en el Poder Ejecutivo,  aunque sea bajo la pretensión de una oficina antifraude, es anticonstitucional. 

La gobernanza de la Administración Pública, en tanto que poder ejecutivo, tiene sus propias reglas de juego que tienen mucho que ver con el Derecho Administrativo y con la gestión presupuestaria pública. El Gobierno de la Comunidad Autónoma tiene su propia organización interna para prevenir, evitar y sancionar las conductas y decisiones irregulares, tanto las de sus Altos Cargos, como la de sus empleados públicos. Si existe en la estructura del Gobierno un modelo organizativo propio, como son la Dirección General del Servicio Jurídico, la Intervención General y la Inspección General de Servicios, y tienen estos órganos horizontales sus  propias funciones y competencias diferenciadas, qué es lo que justifica la creación  de  esta nueva Oficina. Se podría estar de acuerdo en la revisión de esas competencias funcionales, en sus estructuras orgánicas y de RPT y en la necesaria coordinación entre ellas, pero no en la duplicidad de órganos y en la judicialización de la naturaleza estrictamente administrativa de las mismas. 

Respecto a la Inspección General de Servicios, ya me he pronunciado en anteriores entradas y he apuntado y reafirmo, por los hechos sucedidos, que este Gobierno no está por la labor de tener un órgano independiente y autónomo, que controle, desde la perspectiva de la legalidad, eficacia y eficiencia, la acción del Gobierno y las actuaciones de su jerarquía y empleados públicos. La conclusión que apunto, sobre esta propuesta es que no es necesario crear nuevas estructuras, siendo además que las existentes, pueden ser mejoradas, ampliadas y complementadas en sus funciones actuales. Uno de los aspectos que debe preocupar a los proponentes es la recuperación, en el sector público, de los valores y principios de la ética pública y, a mi modo de ver y manera -como diría el periodista Pepe Alemán- éstos no se recuperan con introducir en la estructura administrativa elementos de judicialización que tienen una visión parcial, muy tipificada y punitiva de la conducta humana. Por eso hablo de mejorar, ampliar y complementar las competencias y funciones de la IGS y, particularmente, desarrollar o bien dentro o fuera de ella, la pedagogía de la Ética Pública. Muchos gobiernos europeos, americanos y latinos, han apostado fuertemente por la ética como mecanismo, esencialmente preventivo, para luchar contra la corrupción en las administraciones públicas. 

Reflexiones a un cese anunciado

No voy a desvelar detalles del cese en mi anterior puesto de trabajo de Inspector de Servicios, fundamentalmente porque, a través del procedimiento de derechos fundamentales, tengo interpuesto un recurso contenciso-administrativo contra esa decisión que se ejecutó el 18.11.10. Para finales de marzo o para abril, posiblemente habrá sentencia y entonces me alegraré si fuera favorable a mis intereses o, en su caso, no cabe otra opción, me resignaré si su Señoría concluye que la Administración en su decisión se ha ajustado a derecho. De toda esta historia, que ya dura tres meses, no obstante, quisiera dejar algunas reflexiones que sirvan para el debate, una sobre la actitud de los protagonistas principales en cuanto al ensañamiento de que son capaces desde su situación de poder y la de aquellos otros, normalmente compañeros, muy cercanos a aquéllos que en estos casos prefieren eludirte o mirar para otro lado. También, una vez más, aunque siempre está abierto, convendría revisar la idea de la provisión de los puestos de trabajo mediante el sistema de la libre designación  y el vínculo de confianza que la Administración y algunos miembros de la Judicatura ligan a esa forma de provisión de los puestos de trabajo. Finalmente, alguna reflexión y conclusiones quisiera aportar desde la perspectiva de quienes tienen que soportar decisiones que transitoriamente trastocan vidas e intereses profesionales.

1.- Altos cargos y legitimación:

En una democracia representativa, como la nuestra, los poderes públicos -en este caso hablaremos del poder autonómico- se corresponden con el Ejecutivo o Gobierno, con el Legislativo o Parlamento y con el Judicial o Tribunal Superior de Justicia de Canarias. Respecto al Ejecutivo, bajo la dirección del Presidente  se constituye el Gobierno que además está formado por un Vicepresidente y los Consejeros. El nombramiento del Vicepresidente y de los Consejeros lo hace el Presidente del Gobierno y el del resto de la estructura u órganos superiores lo designa o nombra el Gobierno a propuesta de los titulares de las Consejerías. La estructura jerárquica superior  o los Altos Cargos de las Consejerías está formada por las Vicencosejerías, las Secretarías Generales Técnicas y las Direcciones Generales. A partir de aquí el resto de la estructura organizativa de las Consejerías se corresponde con otros órganos no superiores como son las Direcciones Territoriales y los Servicios, cuyos nombramientos son de la competencia del correspondiente Consejero. Para el caso del Ejecutivo, podemos hablar de una legitimación en cascada que empieza en su Presidente, al ser éste elegido por el Parlamento, previa la presentación de su programa y de éste a los miembros del Gobierno, y del Gobierno a los Altos Cargos, y de los Consejeros al resto de la estructura, se supone, previa propuesta de sus órganos superiores.

Sin entrar en más detalles y matices, que los tiene, la reflexión de la que quiero dejar constancia en esta entrada es la forma en la que llega al Consejo de Gobierno las propuestas de nombramiento de los Altos Cargos. Sobre ésto no hay nada reglado y la decisión, con nombre y apellidos del propuesto, normalmente viene avalada como informe, sugerencia o propuesta, por los órganos directivos del partido ganador o del coaligado o del que, a tenor de la estadística electoral, manifiesta su apoyo puntual al programa de Gobierno. Dependiento del peso o influencia política personal que se tenga en el partido o por vinculación de amistad o sintonía  con el Presidente, en contra de la propuesta de los órganos directivos, podría prosperar el nombramiento de un Alto Cargo. No opera para estos nombramientos, marcadamente políticos, los principios de capacidad y mérito del artículo 103.3 de la CE ya que éstos sólo afectan  a los empleados públicos. Concluimos que son nombramientos totalmente discrecionales y, en consecuencia, con un alto de nivel de riesgo ya que el candidadto no siempre responde a las expectativas previstas o esperadas. Internamente los partidos políticos, por lo general, no son muy exigentes y rigurosos en la aplicación de criterios previos que debe reunir la persona propuesta, como por ejemplo: formación universitaria superior o media,  otro tipo de formación por experiencia, aptitudes de dirección de recursos humanos y organizativos, conocimiento de las políticas públicas y de la comunicación, conocimiento del sector público en el que va a desarrollar el programa sectorial del Gobierno, capacidad de planificación, actitudes y cualidades personales de honradez, integridad, austeridad, equilibrio personal, probidad, transparencia, objetividad, imparcialidad etc., en resumen, todo aquello que afecta a la ética pública y personal. ¿Realmente nuestros Altos Cargos son modélicos en ésto? ¿Acaso, los partidos políticos se preocupan de seguir una metodología básica para proponer a sus militantes, simpatizantes o independientes como Altos Cargos? ¿Se toman en serio los gobernantes, -cuando estallan los escándolos de corrupción, o de tráfico de influencias, mala política de personal, falta de respeto a los derechos fundamentales tipo moobing u otros, discriminación, prevaricación, pésimos resultados, responsabilidad patrimonial-, las encuestas de satisfacción de los empleados públicos y de la ciudadanía? No estaría mal introducir en la  metodología de designación de los Altos Cargos la definición de requisitos políticos, personales  y de gestión pública que permitiera valorar, con carácter previo, el perfil de los candidatos y, por supuesto, su evaluación permanente a través de indicadores de gestión, de ética pública, de satisfacción y también de exigencias de responsabilidad política, penal y patrimonial, sea en términos, según cada caso, de cese, reprobación, inhabilitación o de indemnización al Tesoro Público o a terceros, de sus ocurrencias y conductas. Espero que en la próxima legislatura Partidos y Gobierno desarrollen códigos de conducta y de ética pública, respecto a sus Altos Cargos y al resto del personal al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma.

En ocasiones, la ciudadanía y los empleados públicos se tropiezan con Altos Cargos, impuestos por la cuota de poder de los partidos, que no se ajustan a perfil adecuado de un gestor público solvente. Los hay ignorantes, atrevidos, vividores, opacos, patrimonialistas, incompetentes, desconfiados y, normalmente, llenos de asesores partidistas, ajenos a la Función Pública. Si bien esta realidad es cierta,  no es menos cierto que no son la generalidad. Cada vez más, empieza a haber gestores bien formados en la gobernanza de lo público. A aquéllos, por eso decimos lo de los requisitos y criterios previos, hay que ponerlos en cuarentena, algo así como un  período de prueba, y si no lo superan, cesarlos sería lo más conveniente al interés general. Es hora de que no sólo pasen el exámen los empleados públicos, sino que también se articulen medidas y fórmulas para la evaluación del desempeño de los referidos Altos Cargos.

2.- La libre designación y la confianza:

En la función pública los sistemas básicos de provisión de los puestos de trabajo son el concurso y la libre designación. Aunque algunas sentencias han puesto en solfa la generalización de la libre designación, lo cierto es que en las últimas legislaturas las RPT incorporan, cada vez más, puestos de libre designación, mayoritariamente de Jefes de Servicio. Para estos nombramientos, totalmente discrecionales, se impone la condición de funcionario y viene avalada por los principios de igualdad, mérito, capacidad, idoneidad y publicidad. Lo que pone en la mesa el funcionario candidato es su curriculum que se supone acorde con los requisitos mínimos exigibles y otros específicos, de idoneidad al puesto, que normalmente no tienen traducción en la RPT. La elección, por tanto, no está reglada en la valoración del curriculum del candidato, de manera que el puesto puede recaer en cualquier candidato de los presentados. No obstante, la Ley de la Función Pública Canaria, pone un límite a esa discrecionalidad para que la elección no resulte arbitraria en la libre apreciación de los méritos. Ese límite se concreta en que la elección ha de perseguir el interés público.

En estas décadas de autonomía, en la práctica, la libre designación se pacta previamente entre el aspirante al puesto y el Alto Cargo que lo propone. Por eso, cuando un puesto sale, en convocatoria pública a libre designación, ya tiene nombre y apellidos y todo el mundo sabe para quien es. Así de cruda es la realidad. La libre designación es legítima y en teoría, sólo en teoría, garantiza también la imparcialidad, la profesionalidad y el resto de los principios comentados. Muchos empleados públicos ya no se lo creen tanto. Al final, existe el peligro real de que la criticidad se convierta en silencio, y que lo queramos o no, es un puesto agradecido y debido.

Por otra parte, son muchos los que piensan  que la razón de la libre designación se sustenta en una relación de confianza. Cuando discuto este tema entre compañeros, les digo que estos puestos no han de confundirse con los que desempeña el personal eventual. En este supuesto, sí que existe un vínculo de confianza, y así se define expresamente en las leyes de función pública. Por eso son puestos de temproralidad, no generan derechos de méritos, de indemnización y su remoción va ligada al destino de quién los nombró. La apreciación  libre de los curriculum de los aspirantes a un puesto de libre designación no están amparados en la confianza y debe operar en su nombramiento los principios de igualdad, capacidad, mérito e idoneidad. A mi modo de entender, el vínculo del puesto es de profesionalidad e idoneidad, principios que necesariamente, tienen la proyección de perseguir, como se ha dicho, el interés general o interés público.

La jurisprudencia no termina de limitar el concepto de la libre remoción de los puestos de libre designación y la motivación en la que habrá de estar fundada. Si bién la norma expresa que basta, como motivación, la referencia a la competencia para adoptarla, existe una corriente, todavía débil, doctrinal y jurisprudencial que empieza a gravar los requisitos y motivaciones para el cese. Sin duda, si para el nombramiento, en la apreciación de los méritos ha de evitarse la arbitrariedad y, además, ha de perseguirse el interés general , es lógico pensar que el cese no puede estar vinculado a un tema de confianza. En consecuencia, no puede caer en comportamiento arbitrario y, por supuesto, ha de garantizar objetivamente el interés general.

3.- La factura que hay que pagar:

Generalmente, los ceses en puestos de libre designación sitúan a los funcionarios como paradigma de la factura que a menudo tienen que pagar a su criticidad, autonomía e independencia. Sin que ello suponga endiosar a nadie por su profesionalidad o imparcialidad, lo cierto es que el sistema, normalmente investido tras la legitimidad, de otros atributos perversos, como la desviación de poder o la discriminación por razón de opinión o cualquier otra condición personal, se encarga a través de una red de intereses trabajados, que el cesado aparezaca en su medio como merecedor de tal condición. Es muy socorrida la expresión "si lo han cesado será por algo" o la de "él mismo se lo ha buscado". Pero, ¿en realidad quién ha fallado en esa relación de funcionario y Alto Cargo? El primero, por actuar en el marco de la ley y el derecho o el segundo, por querer jugar fuera de ese marco. El primero, por insolente, o el segundo, por sectario y partidista. El primero, por buena fe y lealtad al interés público o el segundo, por concebir lo público como patrimonio de su partido o grupo. El primero, por tener dignidad o el segundo, por creerse investido de prerrogativas absolutas. El primero, por ir a contracorriente o el segundo, por seguidismo. El primero, por utilizar la vía de los recursos contenciosos o el segundo, por imponer el silencio.

Cada vez es más frecuente, acudir a los tribunales para revisar las disposiciones normativas, decisiones y actos de la Administración Pública que afectan a los derechos de los empleados públicos. A través de la Jurisdicción Laboral, si cabe, los empleados públicos en régimen de vínculo laboral le llevan la delantera al personal estatutario que es más reacio a entablar pleito a la Adminsitración. Aunque no lo parezca el procedimiento laboral es, además de ágil, más flexible que el procedimiento contencioso-administrativo. Aunque el personal funcionario tiene la posibilidad de representarse y llevar su propia defensa sin necesidad de abogado y procurador, hay dos aspectos que influyen en la claudicación de está vía: 1) la propia complejidad del procedimiento, y 2) los efectos no deseados del recurrente, que por lo general, se encuentra con el rechazo abierto de la jerarquía administrativa, que normalmente  hace que se empeore su situación y expectativas de carrera y promoción, y la apatía y falta de solidaridad de los compañeros y de las organizaciones profesionales. A veces, es incomprensible, en asuntos litigiosos de gestión de personal, el comportamiento que siguen algunos Altos Cargos (también funcionarios) quienes, en ocasiones olvidan su condición de tales haciéndose intratables en la resolución de ese tipo de conflictos, para los que no existe la conciliación y la negociación. En muy pocas ocasiones, utilizando técnicas de resolución de conflictos, existe satisfacción  extraprocesal previa. Tal vez, habría que profundizar en estas alternativas o, al menos, dar la oportunidad de que se hable y reflexione sobre ellas.

Espero con esta entrada, reconozco algo autobiográfica y subjetiva, se pueda hablar con más naturalidad de estos temas de función pública  y compartir conocimientos y puntos de vista sobre lo aquí tratado.